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Réforme de l'assurance-chômage : le renflouement des caisses de l’État "est un argument biaisé"

Le Premier ministre Gabriel Attal souhaite une nouvelle réforme « globale » de l’assurance-chômage visant à inciter le retour à l’emploi au moment où les finances publiques connaissent, selon lui, une situation « sérieuse ». Selon Anne Eydoux, maîtresse de conférences en économie au Cnam, cet argument est en réalité « un argument plus idéologique que scientifique ».

Confronté à un déficit budgétaire qui ne cesse d’augmenter, le Premier ministre français compte sur le plein emploi pour améliorer les comptes de l’État. Gabriel Attal a exposé, mercredi 27 mars sur TF1, son objectif de voir diminuer le nombre de chômeurs, en évoquant notamment pour cela la réduction de la durée d’indemnisation des chômeurs à 12 mois. Mais alors que les règles de l’assurance-chômage ont déjà été durcies deux fois depuis qu’Emmanuel Macron est président, passant notamment d’une durée d’indemnisation de 24 à 18 mois, la proposition du chef du gouvernement de la réduire encore suscite la colère des organisations syndicales.

Le Premier ministre avait réuni quelques heures avant cette intervention ses ministres pour un séminaire sur le sujet, et a demandé à sa ministre du Travail Catherine Vautrin « de préparer de nouvelles négociations » avec les partenaires sociaux.

La CGT qualifie cette mesure d' »inacceptable », quand la CFDT estime quant à elle que ce régime ne peut être une « variable d’ajustement budgétaire ».

« On ne réglera pas le problème du chômage en dégradant les conditions de vie des plus précaires », réagit sur le réseau social X Olivier Guivarch, secrétaire général de la CFDT. « Sur 5 millions de demandeurs d’emplois, seuls 2,8 millions sont indemnisés dont la moitié travaille ! Le nombre d’offres non pourvues est de 330 000. Il faut cesser cette stigmatisation. »


« Que veut Gabriel Attal ? » interroge sur le même réseau François Hommeril, président de la CFE-CGC. « Il veut qu’un technicien supérieur de 52 ans, au chômage, accepte n’importe quel emploi, la plonge ou le gardiennage d’un parking. »

Pour Anne Eydoux, maîtresse de conférence en économie au Conservatoire national des Arts et Métiers (Cnam), « ce n’est pas à l’assurance chômage de renflouer les caisses de l’État ». Également chercheuse au Laboratoire interdisciplinaire de sociologie économique (Lisa-CNRS) et au Centre d’études de l’emploi et du travail (CEET), cette dernière affirme que la réduction de la durée d’indemnisation des chômeurs n’a pas non plus pour effet d’accélérer le retour à l’emploi.

France 24 : La réduction de la durée d’indemnisation des chômeurs a-t-elle vraiment un effet sur le « renflouement des caisses de l’État » ?

Anne Eydoux : D’abord, il faut dire que si l’État n’avait pas accordé des baisses de cotisations en série et s’il n’avait pas supprimé la cotisation salariale sur l’assurance chômage, il n’aurait pas à contribuer à l’assurance-chômage aujourd’hui (à la place des salariés et des entreprises).

Ce n’est pas à l’Unedic (association dirigée par les partenaires sociaux et chargée par délégation de service public de la gestion de l’assurance-chômage en France, en coopération avec France Travail, NDLR) de renflouer les caisses de l’État. L’Unedic finance déjà le service public de l’emploi et vient d’être mise à contribution pour financer la réforme France Travail. Cette dernière réforme impose une réorganisation du service public de l’emploi et de l’insertion qui nécessite des ressources supplémentaires. Le gouvernement qui l’a décidée n’a pas augmenté le budget qu’il y consacre. En réalité, cette réforme est financée entièrement par des coupes dans l’assurance-chômage et dans le régime de solidarité pour les chômeurs en fin de droit. Autrement dit, ce sont les chômeurs qui payent la réforme du service public de l’emploi et de l’insertion.

L’argument [du renflouement] des caisses de l’État est un argument biaisé. Le gouvernement met en avant son déficit, mais ce n’est pas vraiment la question quand il s’agit d’assurance-chômage. Si l’État veut réduire son déficit, il peut augmenter ses recettes – les impôts. Pour réduire le déficit de l’Unédic, il faut restaurer son financement en rétablissant les cotisations salariales d’assurance-chômage et en augmentant les cotisations employeurs. Il n’y a pas de raison de couper encore dans les indemnités de chômage.

Pourquoi l’assurance-chômage est-elle un tel cheval de bataille pour le gouvernement ?

Réformer l’assurance-chômage fait partie du programme néolibéral d’Emmanuel Macron, et plus largement du gouvernement. En 2017, le candidat Macron prévoyait déjà sa reprise en main par l’État. Pour ce faire, il a supprimé les cotisations salariales d’assurance-chômage, au nom de l’amélioration du pouvoir d’achat des salariés. Cela a semblé anodin. Pourtant ces cotisations salariales sont le fondement même de la contributivité du système. C’est ce qui permet aux chômeurs de se dire : « J’ai cotisé pour ce droit à l’assurance-chômage ». Et c’est ce qui justifie que l’Unedic, le régime d’assurance-chômage, soit géré paritairement par les partenaires sociaux qui le financent.

Aujourd’hui, les cotisations salariales d’assurance-chômage ont été supprimées, réduisant la légitimité des chômeurs à percevoir une allocation proportionnelle à leur salaire antérieur, et celle des syndicats à négocier avec les représentants du patronat sur les règles de l’assurance-chômage.

Avec la loi Avenir professionnel de 2018, l’État a repris la main sur l’assurance chômage. Aujourd’hui, le gouvernement établit l’agenda et la feuille de route des négociations. Il fixe des objectifs inatteignables, qui mettent les partenaires sociaux dans l’impossibilité de parvenir à un accord, et décide alors seul des règles d’indemnisation.

Aux conventions d’assurance-chômage que négociaient les partenaires sociaux tous les trois ans se sont substituées des réformes permanentes réduisant toujours plus les droits des chômeurs. Elles ont d’abord touché les plus précaires en 2019. Alors que le chômage semble repartir à la hausse (le taux de chômage est de 7,5 % de la population active pour le quatrième trimestre 2023, NDLR), ces réformes s’attaquent aujourd’hui aux durées d’indemnisation, ce qui touche aussi les chômeurs ayant un passé professionnel stable. Les plus âgés sont particulièrement exposés : la réduction des droits à indemnisation et la fin de l’allocation pour chômeurs en fin de droits (l’ASS) s’ajoutent au recul de l’âge de la retraite.

L’argument du gouvernement est que la réduction des droits accélèrerait le retour à l’emploi. C’est un argument plus idéologique que scientifique.

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Gabriel Attal dit vouloir copier le modèle de l’assurance-chômage en Allemagne qui connait le plein emploi alors que ses chômeurs sont indemnisés moins longtemps. Est-ce donc la bonne équation pour atteindre le plein emploi ?

L’Allemagne du chancelier Schröder a fait passer au début des années 2000, une série de réformes néolibérales du marché du travail (les réformes dites « Hartz ») qui ont à la fois fait des coupes sombres dans l’assurance-chômage et encouragé le développement des emplois précaires. Elles ont favorisé la création de mauvais emplois (des mini jobs, des jobs à 1 euro pour les chômeurs) dans les services, qui ont d’ailleurs contribué à détériorer les conditions d’emploi des femmes.

Mais ces réformes ne sont pas pour grand-chose dans les bonnes performances de l’emploi du pays après la crise de 2008. Celles-ci sont surtout liées au modèle industriel du pays : d’abord au rôle des partenaires sociaux qui ont négocié un recours massif au chômage partiel pour protéger l’emploi industriel, puis à la reprise de la demande des pays émergents pour les productions allemandes (véhicules de luxe, machines-outils).

Depuis, l’Allemagne est revenue sur ces réformes Hartz. Politiquement, elles avaient durablement éloigné les sociaux-démocrates de leur électorat. Économiquement, elles pesaient sur le pouvoir d’achat et la croissance. C’est finalement une conservatrice – Angela Merkel – qui a mené des réformes plus sociales. L’Allemagne a mis en place un salaire minimum, qui est aujourd’hui plus élevé que le Smic français, et a re-régulé les contrats de travail en CDD et l’intérim. On pourrait s’en inspirer.

Alors que l’Allemagne a rétropédalé sur les réformes néolibérales, la France continue à avancer tête baissée sur ces réformes qui ont fait la preuve de leur nocivité. Mais ce n’est pas en s’attaquant aux chômeurs qu’on réduira le chômage.

La réduction de la durée d’indemnisation a-t-elle fait ses preuves ailleurs ?

On dispose d’évaluations des effets de la réduction des durées et des montants d’indemnisation, et ce dans plusieurs pays, y compris la France qui a mis en place en 1992 une allocation chômage dégressive (appelée Allocation unique dégressive). L’argument était déjà que cela allait accélérer le retour à l’emploi des chômeurs. Mais les évaluations n’ont pas montré d’effet sur le retour à l’emploi. Paradoxalement, elles constataient même un allongement des durées de chômage pour les cadres. C’est pourtant pour eux que la dégressivité des allocations a été récemment remise en place.

Dans les autres pays, certaines évaluations ont suggéré un effet faible de la baisse des durées d’indemnisation sur le retour à l’emploi. Quelques évaluations ont suggéré que l’amélioration des taux d’emploi se payait par une baisse de la qualité des emplois retrouvés par les chômeurs. Nulle part la réduction des durées d’indemnisation n’a entraîné une baisse massive du chômage ou un retour au plein-emploi.

La rapidité avec laquelle les chômeurs retrouvent un emploi dépend bien plus de la conjoncture, de la présence d’emplois à pourvoir, en quantité et en qualité. Par exemple, en France, jusque dans les années 1970, l’assurance-chômage était généreuse (avec des taux de remplacement du salaire et des durées d’indemnisation élevés), pourtant, les chômeurs retrouvaient rapidement un emploi. Le pays était au plein-emploi. Personne n’estimait alors nécessaire de réduire les durées de chômage pour accélérer le retour à l’emploi. L’assurance-chômage protège les chômeurs, elle n’est pas la cause du chômage.

On est donc aujourd’hui sur une mésinterprétation des causes du chômage. Le gouvernement persiste à appliquer des recettes néolibérales qui n’ont pas fait leurs preuves, sinon pour appauvrir les chômeurs.

L’assurance-chômage a pour fonction de soutenir le pouvoir d’achat des chômeurs et de garantir leur droit à un revenu convenable. Elle a aussi un rôle macroéconomique contracyclique, qui consiste à assurer aux chômeurs un relatif maintien de leur revenu pour soutenir la demande et la croissance.

Préserver un système généreux d’assurance-chômage est essentiel pour soutenir le revenu de celles et ceux qui sont privés d’emploi, surtout en période d’inflation. C’est crucial pour amortir les crises économiques futures.


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